История вопроса и суть механизма землепользования 2006 года
Земельные участки сел Дороцкое, Кошница, Погребя, Пырыта, Кочиеры, Васильевка, Новая Маловата в рамках СССР входили в состав Дубоссарского района МССР. После распада СССР в 1991 году вопрос об их правовом статусе не был урегулирован. Возникновение ряда проблем было обусловлено тем, что фермеры из ряда населенных пунктов Дубоссарского района, находящихся под временной юрисдикцией Республики Молдова, претендовали на возможность использования земель, расположенных на территории Приднестровья. Предпосылки такой ситуации явились следствием специфики административно-хозяйственного планирования и территориального развития населенных пунктов в Дубоссарском районе в период существования Советского Союза.
В результате в 2000-х годах в вопросе использования указанных земель систематически возникали проблемы, в том числе в связи с перемещением жителями молдавских сёл сельхозпродукции и оборудования по территории ПМР без соответствующего таможенного оформления.
В 2006 году к поиску разрешения проблемы подключились сопосредники от Российской Федерации, Украины и ОБСЕ, а также наблюдатели от ЕС и США, при содействии которых сторонами был выработан и согласован временный механизм землепользования, позволявший снять остроту проблемы. Договорённости предусматривали регистрацию молдавских фермеров в местных органах власти Приднестровья (в Государственной администрации г. Дубоссары) с последующей выдачей землепользователям свидетельств на право временного пользования земельными участками. Срок действия свидетельств был ограничен одним годом, однако в качестве жеста доброй воли руководство Приднестровья самостоятельно посредством Указа Президента ПМР ежегодно продлевало действие разрешительных документов.
Фермерам, получившим свидетельства на право временного пользования, предоставлялся упрощенный порядок перемещения товаров (сельхозпродукции, сельхозтехники, семенных материалов и т.д.) через государственную границу Приднестровья. В свою очередь, молдавские фермеры помимо обязательств целевого использования земель должны были ежегодно предоставлять в Госадминистрацию Дубоссарского района ПМР всю необходимую информацию, касающуюся актуальных параметров использования земельных участков.
Вместе с тем добросовестное выполнение достигнутых договоренностей было сломлено молдавской стороной. Так, земельные участки, переданные Приднестровьем во временное пользование конкретным молдавским фермерам, становились предметом купли-продажи, наследования, отчуждения, менялись их владельцы и произвольно изменялись параметры самих участков. Это, в свою очередь, юридически оформлялось молдавскими органами, несмотря на имевшиеся договоренности с Приднестровьем.
Таким образом, молдавская сторона не только не следовала достигнутым договоренностям, взаимодействуя с приднестровской стороной в установленном порядке, но и осуществляла правовое сопровождение нелегитимных манипуляций с приднестровскими землями, выдавая документы, в том числе на право частной собственности на землю, в то время как в Приднестровье частная собственность на землю отсутствует.
Текущая ситуация: почему механизм 2006 года исчерпал свой потенциал?
За семь лет, прошедших с момента выработки упрощенного временного механизма землепользования в 2006 году, накопилась критическая масса застарелых практических проблем и юридических коллизий в данном вопросе.
В частности, возникли такие проблемные факторы:
- значительное увеличение количества неиспользуемых земель, которые простаивают годами и на которых произрастают карантинные сорные растения (многие фермеры РМ выехали за рубеж или по иным причинам не могут обрабатывать свои участки);
- крайне непрозрачная ситуация в вопросе фактического подтверждения конкретными землепользователями четких параметров обрабатываемых ими участков. Следствием этого является сегментация земельных наделов – «чересполосица», что осложняет их обработку и приводит к нарушению агротехнического режима;
- отсутствуют возможности для эффективного агротехнического и фитосанитарного контроля использования земельных наделов со стороны Дубоссарской Госадминистрации и Министерства сельского хозяйства и природных ресурсов Приднестровья, на чьём балансе находятся указанные земли;
- приднестровские фермеры лишены возможности полноценного использования данных земель, в том числе даже пустующих участков, что носит очевидный дискриминационный характер.
Таким образом приходиться констатировать, что положения механизма временного землепользования 2006 года фактически не выполняются молдавской стороной, а сам механизм исчерпал свой потенциал.
В дальнейшем такая, явно ущербная, практика, выражающаяся в отсутствии реального взаимодействия и волюнтаристских действиях представителей РМ, не могла продолжаться, в связи с чем назрела настоятельная необходимость в осуществлении упорядочивания ситуации с данными сельхозугодиями. Еще в конце 2012 года молдавская сторона была официально уведомлена о необходимости пересмотра ранее действовавшего временного механизма землепользования.
Экспертный диалог: стороны согласились с неэффективностью механизма 2006 года и начали работу над новым
С целью урегулирования проблемной ситуации в ходе встречи экспертных (рабочих) групп Приднестровья и Молдовы по вопросам экономики 30 апреля 2013 года (уже почти год назад) приднестровская сторона заблаговременно предложила осуществить до 1 октября 2013 года добровольную процедуру перерегистрации землепользователей в полном соответствии с механизмом 2006 года. Молдавская сторона дала свое официальное согласие, однако не сумела предоставить необходимые материалы (оговоренные п. 3 «Механизма реализации достигнутых договоренностей по оформлению временной регистрации юридических и физических лиц…» от 2006 года).
В ходе последующих заседаний в октябре-ноябре 2013 года эксперты сторон согласились с необходимостью доработки и оптимизации механизма временного землепользования и договорились о внесении собственных письменных предложений по оптимизации указанного механизма. Приднестровская сторона изложила собственное видение. Но молдавская делегация не представила собственных предложений, уклонившись от выполнения ранее достигнутых договоренностей.
Свою озабоченность по данному вопросу приднестровская сторона неоднократно доводила до сведения молдавских профильных экспертов, поскольку действие временного механизма заканчивалось в декабре 2013 года. Отсутствие новых договоренностей по этому вопросу ожидаемо могло привести к росту напряженности и усугублению ситуации.
Более того, на прошедшем 6 февраля 2014 года заседании экспертных (рабочих) групп по вопросам экономики молдавская делегация отказалась принимать письменные предложения, разработанные приднестровскими экспертами. Приднестровской стороне пришлось передать свои предложения в ходе встречи политических представителей, прошедшей в Тирасполе 7 февраля 2014 года.
Суть предложений приднестровской стороны заключается в сохранении льготных возможностей обработки земель для отдельной категории добросовестных молдавских фермеров, имеющих свидетельство, выданное в 2006 году, и не осуществлявших спекулятивных сделок в отношении обрабатываемых земельных участков. Приднестровье также настаивает на реализации более действенного механизма комплексного контроля над указанными участками со стороны профильных органов власти.
Предложения приднестровской стороны
В целях повышения эффективности использования земельных участков в Дубоссарском районе Приднестровья, расположенных по левую сторону от автодороги Тирасполь-Каменка, предложено установить временный механизм землепользования для физических и юридических лиц РМ.
Приднестровская сторона провела анализ использования молдавскими фермерами земельных участков в Дубоссарском районе Приднестровья и в результате выяснилось, что из 86 землепользователей, которые пользовались землей ранее, только 17 являются добросовестными. Они не передавали и не осуществляли иных, несовместимых с механизмом 2006 года, сделок; не нарушали границ выделенного им участка; регулярно обрабатывали землю.
Для этих землепользователей Приднестровье предложило не только сохранить льготный режим землепользования, но и продлить срок договора аренды до двух лет. Ранее земля выделялась только на один год.
После прохождения процедуры регистрации, аналогичной той, что была предусмотрена ранее, таким фермерам предложено заключить договоры аренды. Приднестровская сторона гарантировала, что размер аренды и платы за землю для таких фермеров будет равным тому, что оплачивается приднестровскими фермерами. Следует отметить, что это предложение вызвало негативную реакцию молдавских экспертов. Однако в ходе дискуссии выяснилось, что молдавские фермеры, пользовавшиеся приднестровскими землями по механизму 2006 года платили эти взносы, но в бюджет Республики Молдова. Более того, ставки в Молдове выше, чем в Приднестровье. Кроме того, выяснилось, что некоторые приднестровские фермеры арендуют земли в Молдове. Но для этого они не только зарегистрировались в РМ, но и полностью следуют всем требованиям законодательства, а также платят за пользование землей.
Приднестровье же предложило молдавским фермерам не только недискриминационные ставки платы за аренду налога на землю (равные с приднестровскими), но и льготный режим таможенного оформления.
Так, для фермеров, имеющих регистрацию и действительный договор аренды, устанавливается льготный порядок перемещения товаров и сельскохозяйственной техники через установленные пункты пропуска на молдо-приднестровской границе, при котором перемещение осуществляется с соответствующим документальным оформлением (в интересах осуществления статистического учёта) при нулевой ставке таможенного оформления. Аналогичный режим будет действовать в отношении ввозимых и вывозимых фермерами пестицидов.
Отдельное предложение приднестровской стороны касалось и тех фермеров, которые не могли документально подтвердить пользование землей на основании механизма 2006 года или изменили границы выданного им ранее участка. Таким фермерам предлагалось получить регистрацию на территории Приднестровья и претендовать на право пользования земельными участками на общих основаниях, наряду с приднестровскими фермерами.
Приднестровская сторона также во избежание повторения судьбы механизма 2006 года предложила, чтобы на земельных участках, обрабатываемых в рамках особого временного механизма, осуществлялся обязательный регулярный мониторинг специалистами Министерства сельского хозяйства и природных ресурсов, Государственной администрации Дубоссарского района и Службы государственного надзора в интересах оценки использования земель, недопущения их неиспользования и произрастания карантинных растений (Амброзия). Важным условием в рамках предложенного механизма было также обязательство молдавских фермеров не хранить, не провозить и не применять оружия при охране земельных участков.
На какой стадии диалог сейчас?
Ситуация в области использования молдавскими фермерами земельных участков в Дубоссарском районе обсуждалась 19 февраля 2014 года в ходе заседания экспертных групп по вопросам экономики с участием политических представителей сторон. Политический представитель РМ Е. Карпов согласился с необходимостью модернизации действующего механизма землепользования, заверив приднестровскую сторону в том, что соответствующие предложения молдавской стороны по обновленному механизму землепользования будут представлены в ближайшее время.
На очередной встрече экспертов 11 марта 2014 года молдавская сторона представила свое видение решения проблемы, но при этом представителями РМ обозначен ряд предварительных условий, выполнение которых должно, по их мнению, предшествовать запуску диалога по оптимизации механизма землепользования. Суть молдавских предложений сводится к возврату к процедуре перерегистрации и повторному рассмотрению документов, которые будут поданы молдавскими фермерами. Тем самым, молдавская сторона настаивает на продлении действия правил механизма 2006 года, на самом деле, доказавшего свою неэффективность. Таким образом, молдавская сторона продемонстрировала изменение подхода, в рамках которого стороны совместно почти год искали компромиссное решение.
Тем самым молдавской стороной фактически предлагается отложить решение существующих проблем на неопределенный срок.
Подобная позиция является отражением стратегии РМ в переговорах и расценивается приднестровской стороной как уход от поиска жизнеспособного решения проблемы использования приднестровских земель молдавскими фермерами, в силу чего не может быть принята приднестровской стороной. Представляется, что решение вопроса находится в плоскости предметного диалога, направленного на практическое решение существующих проблем в данной сфере. Приднестровская сторона, в свою очередь, готова продолжить работу в рамках экспертных групп.
