20 февраля 2002 г. посредники в процессе молдавско-приднестровского урегулирования распространили инициативу «Об организации переговорного процесса по приднестровскому урегулированию». Документ гласит, что «представители по политическим вопросам участников переговорного процесса по приднестровскому урегулированию от Республики Молдова, Приднестровья, Российской Федерации, Украины и Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе приняли решение создать в существующем пятистороннем формате переговоров “Постоянное совещание по политическим вопросам в рамках переговорного процесса по приднестровскому урегулированию”».
В качестве целей и задач механизма были обозначены «отработка, согласование и фиксирование в виде письменных договорённостей для доклада на утверждение политическому руководству сторон конкретных параметров итогового документа о всеобъемлющем разрешении приднестровской проблемы». Под документом поставили подписи уполномоченные представители сторон конфликта – Приднестровья и Республики Молдова, а также посредников от Российской Федерации, Украины и ОБСЕ. Таким образом, 20 февраля является официальной датой создания действующей на протяжении 15 лет международной переговорной площадки, нацеленной на урегулирование взаимоотношений между Приднестровьем и Республикой Молдова.
Первоначально заседания «Постоянного совещания…» носили регулярный и интенсивный характер, а основное содержание работы составляло обсуждение параметров итогового документа о всеобъемлющем урегулировании приднестровской проблемы, в том числе с учётом предложений посредников. В 2002-2003 гг. подписан целый ряд Протоколов, Протоколов согласованных формулировок и Декларация о намерениях, имеющих значительную ретроспективную ценность для понимания основ деятельности «Постоянного совещания…», но частично утративших в дальнейшем прикладную направленность ввиду произошедших позднее тектонических сдвигов в функционировании формата и во взаимоотношениях между Приднестровьем и Республикой Молдова.
Так, темпы работы «Постоянного совещания…» существенно замедлились после свёртывания деятельности Совместной Конституционной Комиссии Приднестровья и Республики Молдова, а также отказа молдавского Президента Владимира Воронина подписать ранее парафированный сторонами Меморандум об основных принципах государственного устройства объединённого государства (т.н. «Меморандум Козака») в конце ноября 2003 года.
22 июля 2005 г. Республика Молдова нанесла очередной удар по функциональности формата «3+2», утвердив Закон «Об основных положениях особого правового статуса населённых пунктов левобережья Днестра (Приднестровья)». Принятый Закон, действующий и сегодня, носил сугубо односторонний характер и в значительной степени ограничил полномочия переговорщиков от молдавской стороны на всех уровнях диалога, в том числе в «Постоянном совещании…». Закон РМ устанавливает концептуально иные цели переговорного процесса с Приднестровьем, нежели те, что предусмотрены договорённостями между сторонами конфликта, включая установочные документы формата «3+2», сводя их к «демократизации и демилитаризации Приднестровья».
26-27 сентября 2005 г. в Одессе состоялась встреча посредников от Украины, Российской Федерации и ОБСЕ с представителями Республики Молдова и Приднестровья, в ходе которой принято консолидированное решение об участии в переговорном процессе по приднестровскому урегулированию Европейского союза и США. На встрече согласован предложенный ОБСЕ Протокол «Права и обязанности наблюдателей в переговорном процессе». Таким образом, т.н. «братиславский формат «3+2» трансформировался в действующий сегодня формат «5+2», сохранив свои договорно-правовые основы.
Между тем, молдавская сторона продолжила действия по слому договорённостей переговорного процесса и форматов сотрудничества.
30 декабря 2005 г. принято совместное заявление Премьер-министров Украины и Республики Молдова, реализация которого к марту 2006 г. привела к складыванию дискриминационного режима блокады экспорта из Приднестровья, установив, что перемещение произведённой в Приднестровье продукции через границу Украины осуществляется исключительно при наличии товарно-сопроводительных документов молдавского образца.
Многочисленные односторонние шаги Республики Молдова привели к фактическому срыву переговорного процесса на уровне «Постоянного совещания…». Пауза (полное отсутствие встреч, а затем неформальные консультации) фактически продлилась с февраля 2006-го до конца 2011 года. В этот период с учётом объективной трансформации международно-правовой реальности, связанной с близившимся признанием суверенитета ряда новых государств, и фактического выхода РМ из переговорного процесса в Приднестровье 17 сентября 2006 г. проведён референдум, в ходе которого население страны выступило за независимость с последующим свободным присоединением к Российской Федерации.
Новый этап эволюции «Постоянного совещания…» связан с возобновлением его работы в официальном качестве в конце 2011 г. и принятием сторонами и посредниками 13 июля 2012 г. в Вене Принципов и процедур ведения переговоров в рамках «Постоянного совещания по политическим вопросам в рамках переговорного процесса по приднестровскому урегулированию».
Наряду с отказом от выдвижения предварительных условий в документе зафиксирован основополагающий принцип равноправия сторон, предполагающий равное участие в процессе выработки, согласования и принятия решений, относящихся ко всему комплексу современных взаимоотношений между Приднестровьем и Республикой Молдова. Добросовестное следование данному принципу (не только в его протокольно-организационном измерении, но и в субстантивном наполнении) представляет собой основу достижения компромиссных развязок существующих многочисленных проблемных вопросов.
Тогда же была утверждена Повестка дня официального переговорного процесса. Т.н. «трёхкорзинный подход» (по аналогии с тремя корзинами деятельности ОБСЕ) позволил систематизировать и направить деятельность «Постоянного совещания…» без существенной трансформации его базовых основ, целей и задач. В условиях диаметрально противоположных взглядов сторон конфликта на перспективную формулу окончательного политического урегулирования обсуждение политических вопросов представлялось преждевременным и чреватым его скоропостижной дисфункцией и последующим свёртыванием. В соответствии с установочными документами «Постоянного совещания…», формат является именно политической площадкой, нацеленной на выработку итогового документа об урегулировании. В 2012 г. в Приднестровье обсуждались различные подходы к организации его дальнейшей работы вплоть до фрагментации «Постоянного совещания…» на несколько площадок с выделением конференции, посвящённой обсуждению сугубо социально-экономических и гуманитарных вопросов.
Такой подход создал правовые рамки и переговорное пространство для обоснованного и согласованного включения в повестку диалога на уровне формата «5+2» социально-экономических и гуманитарно-правовых вопросов. Утверждение Повестки дня официального переговорного процесса позволило сформулировать отношение обеих сторон конфликта к перспективам обсуждения политических, статусных вопросов и аспектов безопасности. Данные темы могут обсуждаться только на основе согласованных взаимоприемлемых подходов в условиях наличия комплексной атмосферы доверия после исчерпания приоритетной социально-экономической и гуманитарно-правовой повестки. Таким образом, выработана детальная последовательность действий – от простого к сложному, от частного к общему, а «Постоянное совещание…», в свою очередь, продемонстрировало свою адаптивность и способность к самосохранению.
Способность эволюционировать, реагируя на изменения в структуре взаимоотношений между конфликтующими сторонами, а также геополитические трансформации на европейском пространстве, оставаясь при этом легитимной и относительно эффективной площадкой, – знаковая особенность «Постоянного совещания…». Гибкость и авторитет данного международного переговорного механизма позволяют ему приспособиться к изменяющимся условиям геополитической среды, отвечая современным задачам переговорного процесса и интересам входящих в формат «5+2» участников.
На протяжении последних 5 лет (с момента возобновления работы в официальном качестве) формат «5+2» генерировал добрую половину достигнутых между сторонами договорённостей по широкому спектру аспектов, начиная от свободы передвижения, и заканчивая пенсионными вопросами и экологией реки Днестр.
Тем сложнее объяснить допускаемое сегодня замедление темпов деятельности упомянутого механизма. В 2015-2016 гг. состоялось всего одно заседание «Постоянного совещания…», хотя согласно Принципам и процедурам ведения переговоров такие раунды следует проводить, как правило, 6 раз в год.
Непродуктивное отношение к столь важному диалоговому механизму как формат «5+2» опасно для всех его участников, особенно для сторон конфликта. Пренебрежение существующими переговорными возможностями, инерция мышления и действий чреваты расширением односторонних методов достижения целей во взаимоотношениях, что при дальнейшей эскалации может привести к непредсказуемым негативным последствиям для всех вовлечённых участников.
«5+2» – площадка, на которой не только работают стороны, но наличествуют оптимальные возможности для вклада посредников и наблюдателей. Это касается предоставления экспертизы, учитывающей международный опыт, и использования дипломатических механизмов убеждения сторон в необходимости рациональных компромиссов.
Состоявшееся в Берлине в июне 2016 г. (после полуторагодичной паузы) заседание «Постоянного совещания…» оказалось достаточно успешным во многом благодаря синергии усилий международных участников формата. Российская Федерация перед встречей распространила свои проработанные предложения в виде non paper, направленные на стабилизацию переговорной конструкции. Упомянутые положения и идеи, в итоге, стали основой подписанного на заседании «Берлинского протокола».
В свою очередь, Европейский союз выработал и представил на рассмотрение сторон экспертизу и проекты технических решений по таким важным диалоговым аспектам, как подтверждение подлинности документов о высшем образовании, выдаваемых в Приднестровье, и участие автотранспортных средств, зарегистрированных в ПМР, в международном дорожном движении. Посредники в лице ОБСЕ (как представители Действующего Председательства, так и Миссии в Молдове), а равно и остальные участники формата «5+2» заняли взвешенную позицию, нацеленную на принятие и фиксацию конкретных, значимых для населения решений. Консолидированные, синхронные усилия посредников и наблюдателей наряду с определённой заинтересованностью сторон позволили подписать «Берлинский протокол».
Сегодня посредники и наблюдатели располагают обширным инструментарием стимулирования политической воли и договороспособности сторон, способным при умелом использовании обеспечивать продвижение в переговорном процессе. В частности, перспективным представляется более широкое применение инструментов оказания прямой помощи через содействие, когда стремление сторон конфликта к достижению договорённостей дополнительно стимулируется через практическое содействие (техническое, экспертное, финансовое) посредников и наблюдателей при реализации конкретных проектов. Современный переговорный процесс знает немало успешных примеров реализации такого подхода, включая демонтаж подвесной воздушно-канатной дороги (фуникулёра) в городах Рыбнице и Резине силами МЧС России, вывоз источников ионизирующего излучения и пестицидов из Приднестровья при поддержке Миссии ОБСЕ или ремонт очистных сооружений на реке Днестр при содействии Федерального Правительства Германии.
Приднестровье исходит из того, что функционал формата «5+2», а также потенциал и опыт его участников могут и должны быть реализованы более эффективно, в том числе через придание диалогу ритмичного, регулярного характера.
В Приднестровье после президентских выборов полностью сформированы органы государственной власти, в том числе назначены руководители экспертных групп по мерам укрепления доверия и развитию взаимодействия. В Республике Молдова после президентских выборов также сложилась относительно стабильная властная конструкция. Есть основания полагать, что в ближайшие месяцы динамика деятельности экспертных (рабочих) групп заметно возрастёт. Стороны условились регулярно проводить встречи на уровне представителей по политическим вопросам.
Австрийское Председательство в ОБСЕ также не стало откладывать в долгий ящик свои мероприятия на молдавско-приднестровском направлении: Молдову и Приднестровье уже посетили Действующий Председатель ОБСЕ Себастьян Курц, а также, чуть ранее, его Специальный Представитель в формате «5+2» Вольф Дитрих Хайм. Таким образом, все необходимые организационные предпосылки для динамичной работы «Постоянного совещания…» вполне сформированы. Наличествуют и основания для такой работы в виде целого ряда неразрешённых застарелых проблем в переговорном процессе, урегулирование которых стало бы крайне полезным для населения ПМР и РМ. Некоторые из этих проблем – ровесники и даже старше самого «Постоянного совещания…», что не только не отменяет, но, напротив, подтверждает необходимость скрупулёзного и ответственного поиска конструктивных развязок по ним.
Между тем, как показывает многолетний опыт переговорного процесса, даже наличие необходимого инструментария международной поддержки не является гарантией эффективного поступательного движения. Важнейшей составляющей, своего рода «топливом», обеспечивающим стабильную работу механизма «Постоянного совещания…» является политическая воля и готовность к поиску компромиссов, в первую очередь, самих сторон конфликта. Ситуация с выполнением положений Берлинского протокола наглядно свидетельствует об отсутствии таковой готовности со стороны официального Кишинева. Проактивное, более системное и глубокое вовлечение всех задействованных международных партнёров может способствовать ревитализации переговорного процесса между Молдовой и Приднестровьем.
Источник: журнал «Россия в глобальной политике»
